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北斗衛(wèi)星定位導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展政策研究
1 北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀 .
近年來，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，已形成包括基礎(chǔ)產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)、應(yīng)用終端、系統(tǒng)集成與運維服務(wù)等較為完備的產(chǎn)業(yè)體系，初步形成北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。當前，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用已經(jīng)從最初的軍用目的拓展至各行業(yè)和社會大眾中，并在各種應(yīng)用取得了一系列重要進展，已成為國家空間信息基礎(chǔ)設(shè)施的核心和基礎(chǔ)。據(jù)2016年3月賽迪智庫統(tǒng)計：北斗在軍用領(lǐng)域主要用于航空器、制導(dǎo)武器和士兵手持終端設(shè)備的北斗導(dǎo)航裝備，約占北斗導(dǎo)航應(yīng)用的7%,行業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域主要是智慧城市、航空業(yè)、海洋漁業(yè)、交通運輸業(yè)等行業(yè)，占市場份額25%左右，在社會大眾消費領(lǐng)域主要是車載和手機導(dǎo)航、信息服務(wù)、人/動物跟蹤等方面，約占68%.北斗產(chǎn)業(yè)市場空間不斷拓展的同時，在“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展積極推動下，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)國際化步伐進一步加快，逐步走出一條開放兼容發(fā)展之路。
2 衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行政策分析。
自2012年起，中國制定了大量北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的政策。以“北斗”為全文關(guān)鍵詞檢索現(xiàn)行有效文件，截至2017年3月17日，北大法寶信息庫共收錄347份，其中工作文件3份、國務(wù)院規(guī)范文件26份、部門規(guī)章304份、團體（行業(yè)）規(guī)定14份，主要是國務(wù)院及其部門、各省市以通知、公告等形式發(fā)布的規(guī)劃、方案、意見，主要涵蓋交通運輸、海洋漁業(yè)、防災(zāi)減災(zāi)、航空業(yè)、旅游業(yè)、農(nóng)林業(yè)等行業(yè)。上述文件中涉及軍民融合發(fā)展的共35份，其中工作性文件1份、國務(wù)院規(guī)范性文件12份、部門規(guī)范性文件20份、團體規(guī)定2份。[3]從國務(wù)院和有關(guān)部委的相關(guān)文件來看，主要明確了北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、發(fā)展方向、發(fā)展目標、發(fā)展思路，支持鼓勵軍民融合，在部分相關(guān)產(chǎn)業(yè)、科技促進與服務(wù)提供上制定了政策、規(guī)劃并提供了專項資金支持，在特定行業(yè)和領(lǐng)域強制應(yīng)用的要求；總體上看，涉及北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)定碎片化、行業(yè)化、效力位階低，缺乏強制力。
2.1 相關(guān)政策碎片化，缺乏系統(tǒng)性。
截至到目前，國家層面尚未出臺北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)，即使出臺的政策涉及到產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展，也是原則性的表述。如，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃的通知》（國辦發(fā)〔2013〕97號）明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、思路和任務(wù)，但僅在基本原則中明確“加強部門間的協(xié)調(diào)配合，推動軍民融合發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域布局，做好與國家相關(guān)科技重大專項和規(guī)劃的銜接，引導(dǎo)形成良好的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展格局”.文件受自身特點限制，對北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展未做出系統(tǒng)性保障措施，沒有明確產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的責(zé)任主體、權(quán)利、義務(wù)，也未明確融合機制、體制等。
2.2 相關(guān)政策行業(yè)化，部門色彩重。
在部門規(guī)范性文件 20 份中，都沒有軍方相關(guān)部門落款，高達 17 份由一個行業(yè)主管部門單獨發(fā)布，缺乏統(tǒng)一的總體協(xié)調(diào)，缺乏戰(zhàn)略性、全局性考慮，內(nèi)容涉及行業(yè)發(fā)展總體思路、重點任務(wù)、保障措施等內(nèi)容，但對北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展相關(guān)表述未明確軍民協(xié)調(diào)對接機制。如：國家測繪地理信息局《關(guān)于印發(fā)<衛(wèi)星測繪“十三五”發(fā)展規(guī)劃>的通知》（國測科發(fā)〔2016〕7 號）的表述：推進北斗衛(wèi)星民用化進程，完善軍民融合的衛(wèi)星測繪發(fā)展機制。另外 3份由兩個以上國務(wù)院部門聯(lián)合發(fā)布，涉及到北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的表述分別是：工業(yè)和信息化部辦公廳、國防科工局綜合司《關(guān)于組織征集<軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用推廣目錄（2014 年度）>技術(shù)信息的通知》明確，北斗衛(wèi)星民用產(chǎn)業(yè)化重點是與北斗衛(wèi)星相關(guān)的導(dǎo)航、授時、精密測量等相關(guān)技術(shù)；國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部《關(guān)于實施制造業(yè)升級改造重大工程包的通知》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2016〕1055 號）提出，重大工程包括軍民融合發(fā)展工程、導(dǎo)航基準站升級改造工程；工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、國防科工局《關(guān)于印發(fā)<船舶工業(yè)深化結(jié)構(gòu)調(diào)整加快轉(zhuǎn)型升級行動計劃（2016-2020 年）>的通知》（工信部聯(lián)裝〔2016〕447 號）提出，推動軍民深度融合發(fā)展，促進軍民協(xié)同創(chuàng)新，推進軍民資源共享，推進北斗導(dǎo)航應(yīng)用，提高資源配置效率。上述 3份規(guī)范性文件，雖然是部級聯(lián)合發(fā)布，但也未明確軍民協(xié)調(diào)對接機制。
2.3 相關(guān)政策效力位階低，缺乏強制性。
上述北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)軍民發(fā)展的政策，都不是行政法規(guī)和正式的部門規(guī)章，基本上都是以通知、規(guī)劃、意見等形式存在的規(guī)范性文件，其內(nèi)容表述缺乏強制性。如：國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2016〕43號）的表述：大力推進軍民融合科技創(chuàng)新。《國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》的表述：推動軍民融合發(fā)展。國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)上海系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗加快建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心方案的通知》（國發(fā)〔2016〕23號）指出：推動軍用技術(shù)成果向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕11號）明確：北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)推廣工程。筆者認為，“推進”“推動”或“推廣”的表述缺乏必要的強制性。
3 對策建議。
北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展，關(guān)系到國家安全、社會安全、經(jīng)濟、科技、商業(yè)發(fā)展等諸多重要的問題。因此，在制定相關(guān)政策法規(guī)時，應(yīng)當立足國情，充分考慮國內(nèi)外情況，制定出既能維護國家利益，又可以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)。
3.1 提高政策法規(guī)科學(xué)性。
目前，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)是軍地兩條線管理體系。因此，在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策法規(guī)時，應(yīng)加強軍民融合發(fā)展的頂層設(shè)計，應(yīng)加強部際溝通與協(xié)調(diào)，充分聽取和征求各方的建議和意見，成立包括技術(shù)、管理及法律等方面專家的軍地聯(lián)合立法隊伍，合理吸收專業(yè)意見，建立有利于企業(yè)之間競爭的體制機制，構(gòu)建科學(xué)的軍民結(jié)合創(chuàng)新體系及相應(yīng)的管理制度。此外，由于北斗系統(tǒng)在建設(shè)、運營、應(yīng)用和服務(wù)上存在軍民之別，國務(wù)院和中央軍委應(yīng)在出臺涉及北斗全局的重大政策之前進行充分協(xié)商和溝通。
3.2 突出知識產(chǎn)權(quán)管理。
北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展，必須完善知識產(chǎn)權(quán)管理制度。立法中，應(yīng)明確界定知識產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu)及其相應(yīng)職責(zé)，厘清法律主體和相應(yīng)的法律責(zé)任；建立國防知識產(chǎn)權(quán)管理協(xié)作機制，規(guī)范明確國防知識產(chǎn)權(quán)如何實施、如何確定權(quán)屬、獲得的權(quán)益如何分配、保密方面有什么要求、什么情況下可以解密等問題，健全員工保密制度、資料保密制度、知識產(chǎn)權(quán)人才培育制度、知識產(chǎn)權(quán)激勵機制，以此協(xié)調(diào)國防知識產(chǎn)權(quán)實施及產(chǎn)業(yè)化過程中涉及的各個方面關(guān)系，提高軍民結(jié)合知識產(chǎn)權(quán)的利用率，實現(xiàn)利益最大化。
3.3 注重與國際條約接軌。
北斗系統(tǒng)面向世界，免費開放，同時又面臨著和美國GPS,俄羅斯GLONASS和歐盟Galileo的激烈競爭，立法中應(yīng)當明確規(guī)定中國與其他國家在多邊、區(qū)域和雙邊層面上應(yīng)加強合作。此外，中國是聯(lián)合國外空委員會的成員國，并且加入或接受了除《月球協(xié)定》之外的其他大多數(shù)關(guān)于外空活動的國際條約和協(xié)議。在進行相關(guān)立法時，應(yīng)對這些國際條約和協(xié)議的內(nèi)容進行仔細研究，明確中國在相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù)，以保證在立法時不會與這些國際性法律文件產(chǎn)生沖突，并盡可能地將中國承擔(dān)的義務(wù)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法加以確定和實施，從而盡量保持國內(nèi)法與國際法的一致性，實現(xiàn)國內(nèi)法與國際法的接軌。